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关于《上海市住宅物业管理规定(修订草案)》的说明

[时间:2011/3/15 21:12:22  查看次数:3733  作者:田杰 律师  来源:转载]

关于《上海市住宅物业管理规定(修订草案)》的说明


2011-01-25 16:49


——2010年9月14日在上海市第十三届人民代表大会
常务委员会第二十一次会议上上海市住房保障和房屋管理局局长刘海生
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
我受市人民政府委托,就《上海市住宅物业管理规定(修订草案)》(以下简称《规定(修订草案)》),作如下说明:
一、 修订的必要性
1997年5月28日,市人大常委会审议通过了《上海市居住物业管理条例》。2003年6月8日,国务院发布了《物业管理条例》,据此,市人大常委会对原条例进行了修改,于2004年8月19日审议通过了《上海市住宅物业管理规定》(以下简称《规定》)。《规定》的实施对于推动业主自我管理、提高物业服务水平、维护物业管理区域的环境卫生和社会秩序起到了重要作用。目前,本市共有住宅小区总数10870个,建筑面积约4.83亿平方米,实施物业管理的小区占住宅小区总量的72%。市政府组织实施《规定》六年多来主要开展了以下几方面工作,取得了一定成效。一是不断细化和完善居住物业管理方面的制度规范。2004年9月30日,市政府转发了《关于实施〈上海市住宅物业管理规定〉的若干意见》,并于2007年6月5日转发了《上海市加强住宅小区综合管理三年行动计划(2007—2009年)》。为了进一步规范业主大会、业主委员会的活动,加强政府的指导和监督职责,2009年11月16日,市政府办公厅转发了《关于加强本市住宅小区业主大会、业主委员会规范化建设的若干意见》。此外,市住房保障房屋管理局制定了物业服务收费管理、维修资金管理、小区经理管理等方面的规范性文件以及物业服务合同、业主大会议事规则、业主管理规约等示范文本。二是业主自我管理的推进工作进一步加强。截至2009年底,全市符合成立业主大会条件的8557个住宅物业小区中,有7155个成立了业主大会并组建了业主委员会,占全市符合成立条件小区的83.62%。同时,本市已建立住宅小区综合管理联席会议制度,在解决住宅小区中跨部门、跨领域的综合性、复杂性问题和纠纷方面发挥了重要作用。三是改进物业服务行业管理方式,推动物业服务行业发展。2007年本市开始建立物业管理服务考核评估体系,并探索实施物业服务企业诚信档案制度及小区经理培训考核制度。与此同时,对物业服务企业资质条件的变化和日常营运情况,进一步加强了指导和监督。截至2010年6月,全市登记注册的物业服务企业有2400家,其中一级资质49家,二级资质381家,三级资质(含三级暂定)1970家。
随着经济、社会发展和城市建设的推进,本市物业管理领域出现了一些新问题和新情况。第一,在业主大会、业主委员会运作中,一方面部分小区存在着业主主动参与、自我管理的意识不强,制度运行不畅的问题,决策难、执行难现象仍然较为突出,围绕业主委员会人选产生、权力行使的纠纷增多;另一方面部分业主过于关注自身权利,义务意识相对淡薄的问题较为突出,不遵守管理规约、损害公共秩序、违法搭建、拖欠物业服务费等现象时有发生。第二,物业服务行业优胜劣汰的市场竞争机制尚未真正形成,仍存在人员素质不高、服务水平不高、服务不到位等问题,致使业主投诉增加,物业服务企业与业主之间纠纷增多。第三,在物业小区管理中,擅自改变物业使用性质、专项维修资金筹集难、物业服务收费欠交多、物业保修难等难点问题仍然较为突出。第四,2007年10月1日施行的《物权法》,对业主自行管理、业主大会表决、改变物业使用性质等内容作出了新的规定。2007年8月26日,国务院《物业管理条例》根据《物权法》作了相应修改。为避免与上位法规定不一致,需要调整和修改《规定》中的相关内容。
鉴此,有必要按照上位法规定,借鉴外省市有关经验,结合《规定》的实施情况,进一步修改和完善《规定》。
二、 《规定(修订草案)》的起草过程
2009年上半年,市住房保障房屋管理局成立研究课题组,启动立法调研,在征求各相关行政管理部门、单位、专家以及市民意见后,形成了《规定(修订草案)》,于2010年7月上报市政府。市政府法制办接办后,组织听取了市级相关行政管理部门、部分区县政府以及市政协、市高院、市律协等部门和单位的意见,分别召开了部分市人大代表、法律专家、居民委员会和业主委员会代表等参加的座谈会。其间,还与市人大城建环保委、法制委,市人大常委会法工委进行了沟通。在此基础上,经修改、完善,形成了目前的《规定(修订草案)》。
三、 《规定(修订草案)》主要问题的说明
(一) 关于物业管理的监督管理体制(第四条、第五条)
住宅物业小区是市民生活的基本场所,是社会管理的基本单元,也是城市管理的重要组成部分。一个业主自我管理运作有序、物业服务质量优良、环境卫生和社会秩序良好的住宅物业小区,是和谐社区建设的一个重要方面和基础性条件。2009年,市委办公厅、市政府办公厅发布了《关于加强本市居委会自治能力建设的导则》,市政府办公厅发布了《关于加强本市住宅小区业主大会、业主委员会规范化建设的若干意见》。这两个文件明确了“两级政府,三级管理,条块结合,以块为主”的物业管理体制,将物业管理职责重心下移到乡镇、街道层面,并对各相关部门和机构的职责分工予以细化。近几年来,各级政府对住宅物业管理工作的认识不断深化和提高,区、县政府和乡镇政府、街道办事处已逐步将住宅物业管理工作纳入了社区管理工作体系,作为创建和谐小区的重要内容。因此,通过地方性法规明确和强化政府在物业管理领域的组织、推动、指导和监督职责,有较大的现实性和必要性。据此,《规定(修订草案)》对管理职责作了具体规定: 一是,房屋管理部门主要负责对物业管理实行监督管理,并设立派出机构具体实施监督管理职责;二是,区、县政府应当建立住宅小区综合管理联席会议制度,部署、推进和协调辖区内相关物业管理工作,并加强对业主大会、业主委员会各项工作的组织、推动、指导和监督;三是,乡镇政府、街道办事处负责具体落实指导业主大会、业主委员会的组建和日常运作工作,以促进业主委员会规范化运作,并相应建立本辖区住宅小区综合管理联席会议制度,协调和处理辖区内物业综合事务和纠纷。此外,明确了作为基层群众性自治组织的居民委员会、村民委员会,具体参与业主大会和业主委员会组建、运作的环节,将物业管理与社区管理有效结合。
(二) 关于业主大会成立和业主委员会组建及运作制度(第十三条、第十八条、第二十条、第二十二条、第二十三条)
当前,部分小区业主的自我管理意识、习惯和能力仍然较弱,业主大会、业主委员会成立和运作尚不规范,在这种背景下,一方面需要进一步完善业主大会及其业主委员会运作制度,另一方面仍要加强政府部门对业主自我管理的组织、推动、指导和监督。为此,《规定(修订草案)》从以下几方面作了调整: 其一,明确了政府在业主大会筹备工作中的组织职责。原《规定》明确筹备组完全由业主代表组成,但由于业主缺乏积极的参与意识,不少物业小区出现了筹备工作无人启动、首次业主大会会议迟迟不能召开、业主委员会无法组建等问题。为此,《规定(修订草案)》根据住房和城乡建设部文件要求并结合浦东实际操作经验,明确业主大会筹备组由业主代表、建设单位、乡镇政府或者街道办事处、房管办事处、居民委员会或者村民委员会派员组成。同时,为了保障业主自治原则的落实和自我管理权利的行使,规定筹备组中业主代表必须高于总人数的二分之一。其二,针对当前业主大会会议召开不正常和不规范的现象,《规定(修订草案)》增设了特定情形下政府组织召开业主大会会议职责,规定当出现业主委员会不依法组织召开业主大会会议的情形时,乡镇政府或者街道办事处会同房管办事处应当按照规定督促和责令限期召开;逾期不召开的,可以直接组织召开。其三,创设了业主委员会换届改选过渡期制度。在实践中,业主委员会期限届满前,经常出现突击使用维修资金或更换物业服务企业,换届选举后原业主委员会成员不愿或拖延移交业主委员会工作必需的小区财务资料、业主资料、工作记录、印章等物品的现象,严重影响了新一届业主委员会工作的开展。对此,《规定(修订草案)》明确: (1) 在换届改选小组成立后十日内,业主委员会应将其保管的资料、印章等物品移交换届改选小组;(2) 对换届改选期间业主委员会的权力作了限制,除了维持日常工作所需的职责外,明确不得对选聘和解聘物业服务企业、管理规约规定情形以外的维修和更新项目等重大事项作出决定。其四,针对近几年物业小区出现业主委员会成员滥用权力、谋取个人私利、侵害业主权益,甚至触犯刑法的情形,《规定(修订草案)》明确业主大会可以决定设立监督机构,由其他业主代表或者委托第三方对业主委员会各项活动进行监督。这一规定为今后探索业主大会内部监督制度的建立奠定了法律基础。
(三) 关于物业服务收费问题(第四十二条、第四十三条)
物业服务收费是物业服务活动中直接关系业主与物业服务企业的权利和义务、影响物业服务质量优劣的一个重要环节,近年来已成为本市物业管理中的一个难点和热点问题,突出表现在物业服务收费适用标准不统一和物业服务费收取难两个方面。
在物业服务收费标准方面,本市历史遗留下来的商品房和售后公房混合小区差异化收费标准,近几年来一直受到社会质疑,不断引起纠纷。目前,商品房的物业服务收费按照《上海市住宅物业服务分等收费管理暂行办法》执行,而售后公房的物业服务收费按照《关于调整公有住宅售后管理费和房屋修缮人工费等收费标准的通知》操作。依上述规定,同一小区的业主享受同样的物业服务,收取的物业服务费标准却有明显差异。这不但与质价相符及权利公平的原则不相符合,而且容易引发不同性质房屋业主之间的纠纷,甚至出现业主以此为由拒付、拖欠物业服务费的情形。为此,《规定(修订草案)》明确了同一物业管理区域内实施同一物业服务内容、执行同一标准物业服务费的原则。
对于业主不按时交纳物业服务费的行为,虽然属于民事违约,但同时造成了对整个物业管理区域共同利益的损害。为了维护全体业主的共同利益,保障物业服务企业的合法权益,《规定(修订草案)》对于未交纳物业服务费的,在房屋转移登记和抵押登记环节作了一定限制,要求业主同时提供足额交纳物业服务费的凭证。此外,为了避免和减少对业主房屋交易权和抵押权的影响,《规定(修订草案)》将业主已对物业服务费争议金额提供担保的情形予以排除。同时,在业主提供相应担保后,为督促物业服务企业尽快通过民事途径解决争议事项,明确要求物业服务企业应当在三十日内提起诉讼或者仲裁。物业服务企业逾期不提起诉讼或仲裁的,担保款项退还业主。
(四) 关于业主自行管理物业方式(第四十五条)
《物权法》明确,除委托物业服务企业进行物业管理外,业主也可以自行管理建筑物及其附属设施。对于业主自行管理物业的方式,本市目前在一些规模较小的物业小区正在探索和实践,而且取得了一定效果。为此,《规定(修订草案)》规定,经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意,业主可以自行管理物业。考虑到特定专业设施设备的维修养护,直接涉及到居民的人身和财产安全,为此,《规定(修订草案)》对于其中电梯、消防、技防等涉及人身、财产安全的设施设备,明确必须委托专业机构进行维修养护。
(五) 关于物业保修金制度(第四十七条)
在物业建成后的保修期内,发生外墙渗漏水、管线破损等质量问题时,法律、法规明确规定由建设单位承担保修责任。但在具体实施中,由于建设单位多为项目公司,项目结束后公司即注销,房屋保修责任事实上难以落实。这不仅严重损害了业主的合法权益,也容易引发物业服务纠纷。为解决房屋保修期内因房屋质量问题引发的物业维修方面的突出矛盾,保障新建住宅物业在保修期内的正常维修和使用,防止建设单位在保修期内不愿履行保修责任或者因公司注销等原因无法履行保修责任的情形,《规定(修订草案)》明确规定建立物业保修金制度,要求建设单位在房屋所有权初始登记前,将物业保修金交存至房屋管理部门指定的账户,专项用于保修期内物业维修的保障。在保修期内,如果物业保修金不足的,建设单位应当予以补足;保修期满后,物业保修金尚有余额的,则返还给建设单位。
(六) 关于改变物业使用性质(第五十条)
业主改变物业使用性质,将住宅改为非住宅,是引发相邻关系纠纷的重要原因之一。将住宅改为商业、餐饮、娱乐等店铺,首先会产生油烟、噪声等污染,影响相邻居民的环境卫生;其次因顾客、工作人员进出而增加电梯等公共设施设备的使用频次,增加设施设备的维修养护费用,容易引发业主间纠纷;再者非本住宅小区人员进出还会带来小区安全隐患。近几年来,随着规划布局日趋合理化,居住区商业服务设施配置不断完善,居民消费日趋便利。但由于各种原因,在一定时期和范围内,改变物业使用性质的情形仍将在一定程度上存在。因此有必要对改变物业使用性质的行为进行控制和规范,避免和减少相邻关系纠纷的发生。
针对上述情况,《规定(修订草案)》首先明确了不得擅自改变物业使用性质的原则;其次将封闭型物业管理区域内的住宅、非沿街底层的住宅排除在可改变使用性质的范围之外。在此前提下,对于确需改变物业使用性质的,《规定(修订草案)》设定了具体的审批程序: 第一,明确由区、县规划管理部门会同房屋管理部门提出改变房屋使用性质的区域范围和方案,通过召开相关范围内居民的听证会,听取居民意见,解决可改变使用性质的具体范围和相邻关系处理等问题。第二,可改变使用性质住宅的区域范围及方案通过后,对于具体住宅改变使用性质的申请,由区、县房屋管理部门负责审批,并须根据改变房屋使用性质后的经营活动类型依法办理相应的行政审批手续。
(七) 关于住宅专项维修资金的补建和再次筹集(第五十六条)
住宅专项维修资金是物业保修期满后专项用于物业共用部位、共用设施设备的维修和更新改造所需储存的资金。目前,本市有许多建成较早的住宅小区,有的尚未建立专项维修资金,有的经过多次物业维修,维修资金余额已经严重不足,亟需补建或再次筹集专项维修资金。为此,《规定(修订草案)》在已有专项维修资金筹集制度基础上,作了进一步完善: 一是明确了补建和再次筹集的适用情形和原则要求。二是规定了补建和再次筹集的方式,明确可以采用分期交纳方式筹集,由物业服务企业在收取物业服务费时代收;如果业主大会作出决定的,也可用一次性交纳方式补建或再次筹集。三是对于未履行补建和再次筹集维修资金义务的业主,明确在房屋买卖和设定抵押时,必须向物业服务企业取得已经足额交纳专项维修资金的凭证,以便于在办理房屋转让登记和抵押登记环节予以控制。
(八) 关于物业管理信息公开制度(第二十一条、第三十三条、第四十二条、第四十五条、第五十七条)
物业管理信息公开制度,是物业管理制度中保证业主知情权、参与权和监督权得以实现的重要组成部分,是督促业主委员会依法依规履行职责、督促物业服务企业依法依约履行义务的一项法律措施。《规定(修订草案)》针对不同主体和不同事项,明确了物业信息发布和公开的具体要求。在业主自我管理方面,明确业主委员会应当建立信息发布制度,主动公布业主大会、业主委员会的各项决定,以及物业管理中的重大事项信息,包括选聘物业服务企业时的选聘方案、专项维修资金使用情况、自行管理物业的账目等内容,并接受业主对所保管物业管理信息的查询。在物业服务方面,物业服务企业应当按照规定公布物业服务收费项目及标准、专项维修资金和公共收益收支情况等内容,以利于业主进行监督。
《规定(修订草案)》及以上说明,请予审议。 
田杰 律师
中国石油大学英语学士,华东政法大学法律硕士,曾在Clifford Chance上海代表处任高级翻译,在中伦上海分所和中银上海分所任专业房地产律师。现为北京大成(上海)律师事务所执业律师,主营房地产交易、投融资业务[详细]

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