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派米雷事件敲响产业地产警钟 四问工业用地

[时间:2013/10/31 8:27:35  查看次数:1130  作者:上海房产投资律师  来源:转载]

上海房产律师点评派米雷事件对整个行业的影响注定是深远的。 田律师已经在本站其他文章中表达对判决的保留态度。如同我的同事李晨律师所言,问题出自法律规定的模糊,概念不清。文中首先对如何区别工业用地与其他性质的用地。显然,管理者之前对于工业用地的规范时,将工业用地定性为生产性质及其为生产附属设施。但物权法的规定显然打乱了法律对于这一概念的定义及其内容和外延的理解。何谓“经营性”?显然众说纷纭。但就本案涉及的法律问题而言,有一点应该是明确的:工业地产之经营性不应该包括将工业地产用于开发厂房 并对外出售的“商品房”出售行为。
 
 
 
 
 
 
 
 工业用地性质应如何划分?

派米雷事件为加速前进的产业地产敲响了警钟:作为生产用地的工业土地转变成了商品性工业地产产品,操作空间之大与监管之模糊不得不让人反思和回溯工业用地最基本的性质与用途。工业用地具备生产属性,然而《物权法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规却明确指出工业用地属于六类经营性用地之一,两者间的概念亟待厘清。

主持人(中国房地产报记者 曾一宁):工业用地具体应该如何归类?纯粹性的生产型工业用地和2.5产业(介于第二和第三产业之间的中间产业)服务的工业用地是否应进一步划分,以避免模糊概念下产生的可操作空间?

梁春(动力联行董事长):目前国内在工业用地的分类上还不够严谨。这主要是由于工业地产在发展的过程中不断出现新的形态,尤其从建筑形态上看,不少厂房已经逐渐具有很强的经营特质。

纯粹的生产性工业用地与2.5服务工业用地是有所区别的,但从政府土地审批环节还未能显现出来。实际上这种区分是有必要的,而且越细化越好。对比国内外的土地制度,国外并无对土地性质上的划分,而是在功能与规划上进行严格细致的区分。这就说明政府完全能够从土地规划到建筑形态等方面对土地进行约束。而国内审批制度下通过土地性质进行分类,反而在功能与规划上缺失相应规范。

梁环宇(联东投资集团副总裁):国内市场不再是以单一的生产加工活动为主,而是逐渐涌现出越来越多的二三产商业活动。但事实上,土地是没有办法按照二三产进行分类的。目前国内土地存在的问题在于在进行土地分类后差价过大,导致不少开发商投机性地进入工业地产,从事住宅开发或其他商业活动。

章林晓(房地产高级经济师、土地估价师):从一般意义来讲,工业用地属于生产性用地,而经营性用地主要用以住宅商业和金融等。但实际上无论何种性质的土地,都具有市场主体,而市场主体都是以盈利为目的,从这个特质来说又是属于经营性的。

实际上,建设用地并没有必要按照土地用途来进行严格的区分。以生产用地为例,其中包括了化工生产、机械生产等多种细分领域,土地用途过于细化反而会增加政府与企业的管理成本,进而给监管带来更大的不便。

李晨(大成律师事务所律师):尽管《物权法》等法规明确将工业用地表述为经营性用地,但我国目前的法律法规中并没有对经营性用地的具体定义,加之地方政府加大招商引资力度,直接导致部分工业用地功能已超出通常的生产用途,更多地体现为经营性、服务性功能。

依据《土地利用现状分类》,工业用地是用于工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地,这也是最标准且准确的定义。因此,工业用地的其他功能应当符合“直接为工业生产服务的附属设施用地”,如果超出该用途,则属于违法违规。但值得注意的是,目前对于如何定义“直接为工业生产服务的附属设施用地”尚不明确。

主持人:派米雷事件反映出,自用厂房建设二手转让与工业地产商业经营性行为之间,存在模棱两可的解释空间,那这两者该如何区分?

梁春:如果没有把自有厂房建设的转让行为与工业地产的商业经营行为区分开的话,将会出现很大的灰色操作空间。而这其实和国内现行的土地制度有关,中国城市化发展之快使得原本规划为工业用地的土地开始具有商业价值,但相关规划却没能适应时势做出相应的更新调整。

房地产项目必须五证齐全才可进行销售,而生产性企业自有厂房建设转让行为则不一定需要五证,但有相应的产权证时就必须进行产权转让,其中值得注意的是这个产权证是不可分割的大产权证。而在理论上,自用厂房建设完成后要实现二次出售的话,必须经过政府部门重新测量,获得产权分割的许可后才能进行转让出售。

梁环宇:自有厂房建设二手转让与工业用地的商业经营性行为区分的关键是看项目的市场定位、招商情况、引进企业数量以及税收情况等方面因素。

工业是用于企业生产、研发及经营的场所,实际上,政府在规划阶段就能避免工业地产的投机性行为。此外,在招商阶段,企业必须通过注册法人来进行管理也能避免投机现象的出现。

 工业用地配套比例应如何划定?

2008年推出的《工业项目建设用地控制指标》规定,工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施,工业项目的绿地率也不得超过20%。如今旧指标是否能适应新发展还有待检验。

主持人:目前的工业用地指标是否还适应发展需求?你认为何种配套比例才是最适宜的?

梁春:在如何定义生活配套这个问题上还没有界定清楚就制定相关工业用地指标显然是不合理的,这其中不乏受长官意识的强势影响。工业用地指标其实不应该用简单的数字来规定,而是应该从源头上,也就是在政府批地阶段就要界定清晰。面向市场销售的商品房在政府批地阶段就必须明确规范其容积率、功能以及投资强度指标,再根据不同的规划制定不同的土地价格。

梁环宇:工业地产发展至今,不再是只有单纯的工业生产活动才属于工业地产。目前不少科技型企业即使生产设备简单,但其中也都囊括了生产性活动与商品加工流通环节。

不同地区的城市化进程不同,根据市场调节下的配套需求也不一样,因此必须依照市场调研来决定生活配套以及绿地率等指标。目前工业配套在7%~10%的比例范围比较适合,但这个比例不宜设置得过高,且必须严格规定相关配套不能进行销售,只能通过持有的形式进行租赁。

章林晓:工业用地建设指标不能一刀切。每个行业的属性不同决定了其对容积率、绿化率等要求也各不相同,实际上,目前各地政府并不会掐死指标,都拥有相应的调整空间,而这种调整是应该依照不同行业的属性与需求来定义的。

李晨:《工业项目建设用地控制指标》制定的背景为“严格土地管理”、促进“节约、集约用地”的政策,但与目前部分工业地产综合开发模式的需求存在差异。该标准由国土资源部制定且每隔一段时间实行调整。

吴钢(维斯平建筑设计公司董事总经理、主设计师):以往的工业项目上,占据非常小额比例的生活配套设施直接导致了无效交通和低下的商业设施利用率。而类似7%生活配套的这些指标实质上是非常一刀切的,这也是由于国内沿用了前苏联的规范导致的直接结果。目前业内的实际状况是不同的地方政府对于工业用地指标有一定的放宽,如大型科技园区在得到了政府的批准,能够获得稍大的住宅和商业配套。但这些工业用地的相关指标必须根据业态功能、体量差异来决定。

 工业地产能否产权分割?

不同地区的法规对产权分割有着不同的规定。如上海《关于委托区县办理农转用和土地征收手续及进一步优化控制性详细规划审批流程的实施意见》明确表示,工业项目不得进行产权分割。相比之下,东莞的《加快推进“三旧”改造促进产业转型升级的若干意见》,却规定工业项目可以进行分割销售。不同的地方规定带来了模糊不清的法律暧昧地带,让工业地产的收益途径也变得众说纷纭。

主持人:针对不同地方对于产权分割的不同规定,给工业地产开发商带来了哪些问题?工业用地从生产性质转变为经营层面,是否会产生新的寻租空间?

梁春:中国所处的经济发展阶段决定了市场普遍重发展、轻规范的特性,加之国内不同城市的经济发展水平不一,特别是产业发展不均衡,也决定了地区之间的工业政策存在差异。

上海明令禁止产权分割是为了限制房地产的过度开发,防止所有房地产项目都炒作商品房,避免带来的房地产泡沫和进一步加大房地产规模等后果。

实际上分割销售并无好坏之分,关键问题在于,不公平的土地成本下的分割销售将造成巨大的谋利空间。如果工业土地都用作房地产开发,那么工业发展的空间将会越来越小,成本也越来越大。

梁环宇:由于国家层面并没有统一的法律规定产权分割的问题,而各地又存在着不同程度的政策差异,开发商只能主动适应各地市场规范,按照地方政府的规则办事。地方政府是非常愿意向信誉度高的开发主体提供工业土地及相应的政策支持的。

产权分割是非常有必要的,没有了政策控制,投机取巧的开发商便会涌向工业地产。工业地产实质上是有条件的开发,只有具备相应的开发能力、开发资格和良好信誉的企业才能做得好,否则是没有办法引进产业创造税收的。

章林晓:政府把工业土地出让给生产性企业,是从整体上进行规划建设的。如果进行产权分割的话,很容易带来消防等生产安全隐患,即便是能够产权分割,也必须经过相关部门的审批。

李晨:对于工业用地产权分割的问题,目前国家尚无统一规定,而各地的规定也不同。工业产权物业由于设计、模式以及经营回报都不同,能否进行产权分割实际上属于价值观差异问题。随着工业地产的发展,尤其是2.5产业的兴起,出现了总部办公、科研孵化中心等与以往大不相同的新业态,这就和我们对传统工业地产的认识存在偏差。如果一直沿用以往的认识,可能会导致出现工业土地出让金相对低,土地收益相对高的情况,通过分割销售获取更高收益的投机空间。因此政府对工业地产的定义不能始终停留在生产性的单一定义上。

  工业地产是否应参照商品住宅法律规定?

目前国内并无专门的针对工业用地的法律法规,因此只能参照商品住宅的相关规定进行约束,如工业厂房必须按照《商品房管理条例》领取商品房销售证才能成为商品房。而工业地产与商品住宅的属性又大不相同,或为未来的销售埋下隐患。

主持人:商品住宅的法律法规是否适用于工业地产?

梁春:理论上是应该有专门针对工业地产开发与销售的管理办法、流程及标准的。但目前相关规范文件处于缺失状态,因此只能变通地参照房地产市场的法律条文来进行规范。

尽管房地产市场拥有自成一套的严格规范办法,但工业地产的不同本质属性就决定了工业地产不能盲目地参照房地产市场的模式。以招拍挂流程为例,住宅用地是真正的价高者得,而工业用地却不是完全的商品化市场,只要政府认同了开发企业及其开发的产业,就会提供相应的政策支持,这实际上为未来的销售环节埋下了不公平竞争的隐患。

章林晓:工业用地是完全可以按照房地产的相关管理办法来进行约束的,但必须有前提:政府出让土地的时候必须是没有性质之分,而应该根据市场来决定这块土地应该发展什么。由于工业用地的出让价格较低,而房地产市场的商业用地价格偏高,如果用同样的法律法规来管理的话实际上会带来不公平的竞争。

李晨:尽管《商品房管理条例》主要是针对商品房市场的,但工业地产沿用房地产的相关条例并不会带来太大问题。商品房销售本身就包括了不同业态的房地产产品,而办公商铺、工业厂房等不同形态的商品在销售环节其实并无本质区别,因此是能够把控到相关风险的。

主持人:从工业土地规划、项目开发,到销售、管理各个层面应订立怎样的法律法规才能实现工业地产的长远发展?

梁春:总的来说,国内工业地产发展处于无标准状态,并没有一个专门针对工业领域的衡量与判断标准。因此,拿房地产市场的法律法规来约束工业地产实际上也带来了许多不合理与巨大的利润空间。

工业地产最需要监管的是规划环节,其中的核心在于政府在出让土地之时必须重点关注开发商打造怎样的产品,生产制造的土地面积、商住面积分别占有多少,厂房用于自用还是面向市场销售等方面。根据不同的情况制定不同的土地出让价格。这个过程中,规划部门和土地供给部门最为关键。

梁环宇:以往由于政府把工业土地只划分给生产性企业,造成了土地无法集约使用的浪费情况,与此同时土地需要通过产权流转来盘活,因此工业地产顺应市场需求诞生。由于经济发展相对前置而法律发展相对滞后,目前仍然没有针对工业地产的专门法律。而目前房地产市场发展相对完善,透过商品房的法律法规能够为工业地产设立相应的申报机制与评价机制,激励企业的规范发展,对其进行相应管制。

李晨:实际上,现有的法律法规是能够解决工业地产的基本问题的,不能解决的情况几乎不存在。而这其中的关键问题不在于法律法规不够,而在于监管力度不够。

目前工业地产存在的问题主要有两点:一是政府对工业地产的土地开发业态必须要有国家层面的统一认识,对新型开发的产品必须给予足够的重视,在此基础上通过相应的法律法规来规范引导以及约束这些发展的新趋势。而这些新的法律法规还必须具有一定的前瞻性,不仅符合当下的发展需求,还能引导未来的发展新趋势。其中,工业地产与法律法规不配套的地方主要是在土地出让和销售环节。二是监管力度不够,这主要是集中在销售环节,工业地产的销售环节存在夸大功能和虚假销售等行为,而国内目前还没有统一的监管。

  吴钢:目前房地产市场的管理制度是相当严格的,规范也相对完整,问题的关键在于其中的执行环节落实力度不够。针对商品住宅的规范其实同样适用于工业地产,是能够减少产业地产投机可能性的。由于国内市场非常容易出现“一管就死,一放就乱”的局面,因此应该让工业地产适应市场规律来谋发展,而非从行政管理上找对策。 
田杰 律师
中国石油大学英语学士,华东政法大学法律硕士,曾在Clifford Chance上海代表处任高级翻译,在中伦上海分所和中银上海分所任专业房地产律师。现为北京大成(上海)律师事务所执业律师,主营房地产交易、投融资业务[详细]

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